sistem perwakilan rakyat berdasarkan UUD 1945 (sebelum dan sesudah perubahan)”

PENDAHULUAN

Pada saat ini telah terjadi perdebatan sistem ketatanegaraan Indonesia yang menjadi isu yang hangat untuk diperbincangkan. Adanya perubahan UUD 1945 yang dilakukan sepanjang tahun 1999-2002 menyisakan sejumlah persoalan terkait perubahan dan perubahan pasal-pasal dalam UUD 1945 hasil perubahan. Persoalan tersebut salah satunya adalah sistem perwakilan. Kehadiran DPD mengubah sisten perwakilan di Indonesia yang dahulu hanya terdiri dari MPR dan DPR. Saat ini, elemen sistem perwakilan Indonesia terdiri dari MPR, DPR, dan DPD.
Berbicara tentang sistem perwakilan di Indonesia berarti mebahas sampai seberapa jauhkah kedudukan MPR, DPR, dan DPD sesungguhnya, dan sistem perwakilan apa yang digunakan di Indonesia? Apakah kita menggunakan sistem monocameral, bicameral, atau tricameral? Tulisan ini akan mencoba membahas mengenai model sistem perwakilan yang diterapkan di Indonesia.

BAB II
PEMBAHASAN

1.Pengertian Perwakilan dalam Demokrasi Pencasila
Rumusan demokrasi pancasila
Demokrasi Pancasila adalah kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam permusyawaratan/perwakilan, yang mengandung semangat Ketuhanan Yang Maha Esa, Kemanusiaan yang adil dan beradab, persatuan Indonesia, dan Keadilan Sosial. Dari perumusan diatas dapatlah ditarik kesimpulan tercakupnya demokrasi formil di dalamnya. Hal itu ternyata dari kata-kata permusyawarakatan/perwakilan itu tercakup demokrasi formil.
Sebelum perubahan UUU 1945, Indonesia menganut demokrasi indirect democracy. Hal ini tercantum dalam pasal 1 ayat 2 “Kedaulatan adalah di tangan rakyat, dan dilakukan sepenuhnya oleh MPR”. Pengertian dari indirect democracy adalah suatu demokrasi dimana pelaksanaan kedaulatan rakyat itu tidak dilaksanakan oleh rakyat secara langsung melainkan melalui lembaga-lembaga perwakilan rakyat seperti MPR dan DPR. Setelah perubahan pun kita masih menganut indirect democracy. Hal ini tercantum dalam pasal 1 ayat 2 yang sudah mengalami perubahan yang berbunyi “Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut UUD”. Jadi, dapat kita lihat bahwa saat ini MPR bukanlah Lembaga Tertinggi lagi seperti dulu yang melaksanakan kedaulatan rakyat.
Sebelum perubahan yang ditinjau dari kata-kata permusyawarakatan/perwakilan demokrasi pencasila akan dilaksanakan melalui permusyawaratan dimana setiap warga negara melaksanakan hak-hak yang sama melalui wakil-wakil yang dipihnya dan yang bertanggung jawab kepada mereka melalui proses pemilihan umum yang bebas. Sedangkan, setelah perubahan UUD 1945 yang kita tinjau kembali dari kata-kata permusyawatan/perwakilan demokrasi pancasila dilaksankan melalui permusyawartan dimana setiap warga negara melaksanakan hak-hak yang sama dan rakyat meilih secara langsung wakil-wakilnya untuk duduk di kursi DPR dan DPD.

2. Sistem Perwakilan
Sehubungan dengan dianutnya demokrasi tidak langsung sebagaimana dikemukakan di atas, kita mengenal adanya dua macam sistem lembaga perwakilan rakyat yaitu:
a. Bi cameral system (sistem 2 kamar)
b. Mono cameral system (sistem 1 kamar)

a.Bi cameral system
Sistem ini pada umunya dianut dan dilaksanakan di dalam negara-negara yang berbentuk federal atau yang pemerintahannya berbentuk kerajaan. Di dalam kerajaan sebagaimana kita lihat di Inggris, proses berlakunya sistem 2 kamar adalah sebagai perwujudan dari asas-asas demokrasi. Kita mengetahui bahwa yang semula mempunyai kesempatan untuk ikut serta membicarakan dan menentukan masalah-masalah kenegaraan adalah wakil-wakil dari golongan bangsawan dan gereja. Akan tetapi dengan timbulnya keinginan daripada rakyat banyak, demikian pula dengan adanya perjanjian mengenai HAM, timbulah lembaga-lembaga baru dimana didalamnya duduk wakil-wakil rakyat yang dipilih secara langsung. Sistem dua kamar ini kemudian dianut dan dilaksanakan pada umumnya di negara-negara federal, seperti yang dapat kita lihat di AS, Uni Soviet, dan RIS.
Di AS, pada waktu konstitusinya direncanakan oleh wakil-wakil dari 13 negara di Philadelphia, terjadilah pertentangan antara golongan federasi dan golongan confederasi. Setelah disetujui bersama adanya House of Representative, dimana didalamnya duduk wakil-wakil rakyat yang dipih melalui pemilihan umum secara langsung oleh rakyat, timbul persoalan tentang bagaimana negara-negara bagian itu dapat mempertahankan existensinya.
Salah seorang peserta, kemudian mengemukakan suatu konsepsi yang briliant, yaitu dengan dicetuskannya suatu gagasan yang kemudian dikenal dengan nama Senate. Sebagai lembaga perwakilan, anggota-anggota senate diambil dari negara-negara bagian dengan jumlah penduduk yang sama, yaitu 2 orang tanpa melihat jumlah penduduk warga negara daripada Negara-negara bagian itu,. Kalau pada mulanya anggota-anggota senate ini, menurut article I, section 3, harus dipilih oleh lembaga perwakilan rakyat masing-masing negara bagian, maka didalam amandemen XVII, para anggota senate tersebut harus dipilih oleh rakyat masing-masing negara bagian.
Ciri-ciri yang terlihat dalam sistem ini yaitu:
1. Di antara lembaga perwakilan rakyat tersebut kedudukannya sederajat
2. Kedua lembaga perwakilan rakyat memiliki tugas dan wewenang sama/tidak berbeda
3. Di antar lembaga perwakilan rakyat ada tidak terdapat rangkap jabatan
Terdapat 2 variasi dari sistem bikameral yaitu: strong bi cameralism, medium bi cameralism atau weak bicameralism. Bikameral kuat terjadi jika masing-masing kekuasaan seimbang dan komposisi kedua kamar terdiri dari perwakilan yang berbeda dengan cara pengisian yang berbeda pula. Jika kekuasaan kedua kamar tidak seimbang, namun komposisi dan cara pengisiannya berbeda atau sebaliknya disebut sebagai bikameral sedang. Sementara itu, bikameral lemah jika kedua kamar memiliki kekuasaan yang tidak seimbang dan komposisi serta cara pengisian kedua kamarnya sama.
Semula, reformasi struktur parlemen Indonesia disarankan oleh banyak kalangan ahli hukum dan politik supaya dikembangkan menurut sistem bikameral yang kuat (strong bicameralism) dalam arti kedua kamar dilengkapi dengan kewenangan yang sama-sama kuat dan saling mengimbangi satu sama lain. Untuk itu, masing-masing kamar diusulkan, dilengkapi dengan hak veto. Usulan semacam ini berkaitan erat dengan sifat kebijakan otonomi daerah yang cenderung sangat luas dan hampir mendekati pengertian sistem federal. Kebijakan otonomi daerah di Indonesia di masa depan dinilai oleh sebagian besar ilmuwan politik dan hukum cenderung bersifat federalistis dan karena itu lebih tepat mengembangkan struktur parlemen yang bersifat strong bicameralism.
Namun demikian, perubahan ketiga UUD 1945 justru mengadopsi gagasan parlemen bikameral yang bersifat soft. Kedua kamar dewan perwakilan tersebut tidak dilengkapi dengan kewenangan yang sama kuat. Yang lebih kuat tetap DPR, sedangkan kewenangan DPD hanya bersifat tambahan dan terbatas pada hal-hal yang berkaitan langsung dengan kepentingan daerah. Dalam kaitannya dengan fungsi legislatif, misalnya, DPD hanya memberikan pertimbangan kepada DPR sebagai pemegang kekuasaan legislatif yang sesungguhnya. Seperti yang ditentukan dalam pasal 22C ayat 2, jumlah anggota DPD hanya sepertiga jumlah anggota DPR. Karena itu, banyak orang berpendapat bahwa struktur parlemen indonesia bersifat soft bicameralism atau bikameral yang sederhana. Akan tetapi, jika diperhatikan dengan sungguh-sungguh struktur partai Indonesia pasca amandemen keempat UUD 1945 sama sekali tidak dapat disebut sebagai sistem bikameral. Pertama, ternyata bahwa DPD sama sekali tidak diberi kewenangan legislatif, meskipun hanya sederhana sekalipun. DPD hanya memberikan saran atau pertimbangan kepada DPR dan sama sekali tidak berwenang mengambil keputusan apa-apa di bidang legislatif. Kedua, Pasal 2 ayat 1 menyatakan bahwa “MPR terdiri atas anggota DPR dan anggota DPD yang dipilih melalui pemilu dan diatur lebih lanjut dengan UU”, tidak seperti di AS yang dikatakan terdiri atas DPR dan Senat, atau Staten General Belanda yang terdiri atas Eerste Kamer dan Tweede Kamer. Ketiga, ternyata lembaga MPR juga mempunyai kewenangan dan Pimpinan tersendiri. Dari kedua hal itu, maka MPR dapat dikatakan sebagai institusi tersendiri, sehingga struktur parlemen Indonesia dapat disebut sebagai parlemen tiga kamar (tricameralism).
Apabila dilihat dari kasat mata, sistem perwakilan di Indonesia seolah-olah menjadi tiga kamar jika dilihat dari eksistensi keberadaan lembaga, dimana MPR memiliki wewenang dan pimpinan tersendiri. Akan tetapi, apabila kita hubungkan dengan proses legislasi maka memang MPR tidak memiliki fungsi legislasi layaknya fungsi legislasi yang terdapat dalam tubuh DPR.
b.Mono cameral system
Dalam sistem perwakilan satu kamar pengisian keanggotaan tidak membedakan jenis perwakilan, sehingga dimungkinkan untuk mengakomodasi perwakilan fungsional. Menurut pendapat Arend Lijpart, bahwa “Legislative power should be concentrated in a single house or chamber”. Sistem perwakilan monocameral adalah dalam negara itu terdapat satu lembaga perwakilan rakyat yang memiliki ciri-ciri sebagai berikut:
1. Di antara lembaga perwakilan rakyat tersebut kedudukannya tidak sederajat
2. Kedua lembaga perwakilan rakyat memiliki tugas dan wewenang yang berbeda
3. Di antar lembaga perwakilan rakyat ada terdapat rangkap jabatan

Sebelum Perubahan, Indonesia menganut sistem perwakilan satu kamar. Hal ini dapat kita lihat dan analisis dari ciri-ciri monocameral:
1. MPR merupakan lembaga tertinggi negara sedangkan DPR merupakan lembaga tinggi negara
2. MPR mempunyai wewenang tersendiri yaitu dapat menetapkan GBHN, memilih presiden dan wakil presiden. Sedangkan DPR, dapat menetapkan UU bersama Presiden dan mengawasi Presiden dalam menjalankan pemerintahan.
3. Dilihat dari anggotanya, anggota DPR adalah anggota MPR dan semua gubernur otomatis adalah anggota MPR dari fraksi utusan daerah.
Setelah Perubahan, Indonesia “sedang merujuk kepada sistem bicameral”. Hal ini dapat kita lihat dan analisis dari ciri-ciri sistem bicameral:
1. Kedudukan MPR, DPR, dan DPD sederajat. Tidak ada lagi lembaga tertinggi negara dan lembaga tinggi negara.
2. Dalam kenyataannya, wewenang tidak sama bahkan MPR memiliki wewenang tersendiri hingga saat ini seperti MPR berwenang mengubah dan menetapkan UUD, melantik presiden dan/wapres dan dapat memberhentikan presiden dan/atau wapres dalam masa jabtannya menurut UUD (Pasal 3). Sedangkan DPR dan DPD memiliki wewenang yang berbeda, kewenangan DPD lebih lemah daripada kewenangan yang dimiliki oleh DPR seperti DPR memiliki fungsi legislatif, sedangkan DPD memiliki fungsi legislatif yang terbatas yaitu DPD hanya dapat mengajukan RUU tentang otonomi daerah , hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan SDA dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah. Jadi dapat dilihat bahwa keberadaan DPD masih belum berperan (pasal Pasal 22D ayat 1)
3. Dilihat dari keanggotaannya masih ada rangkap jabatan yaitu anggota DPR dan anggota DPD adalah anggota MPR. Sehingga akibatnya MPR masih sama seperti dahulu tetapi kedudukannya sejajar dengan DPR dan DPD.
Dalam praktek, penerapan kedua model sistem perwakilan di atas di berbagai negara tidak sepenuhnya dianut secara murni. Terdapat berbagai variasi penerapan kedua model tersebut, bergantung pada sejarah atau kebutuhan tiap negara yang khas. Misalnya, semua negara federal menerapkan sistem bikameral, dimana kedua kamar parlemen digunakan untuk mewadahi perwakilan negara bagian, kecuali negara Comoros. Negara kesatuan lebih memiliki kebebasan untuk memilih sistem perwakilan baik bikameral maupun monokameral. Namun demikian, tidak sedikit negara kesatuan yang menganut sistem bikameral dengan berbagai variasi.

BAB III
KESIMPULAN

Menurut saya, sistem perwakilan di Indonesia sebelum perubahan UUD 1945 menganut sistem monocameral dan setelah perubahan UUD 1945 yang dilihat dari ciri-ciri yang disebutkan, tidak menganut sistem perwakilan baik monokameral maupun bikameral tetapi boleh kita katakan “sedang merujuk kepada sistem perwakilan bikameral” yaitu dengan dibentuknya DPD yang memiliki tujuan dan perimbangan untuk menuju penerapan check and ballances. Sebab, dalam sistem monocameral lebih kepada pembagian kekuasaan (Distribution of Power) sebagai akibat/pengaruh dari pemisahan kekuasaan (Separation of Power) yang tidak dianut dalam UUD 1945. Kebaikan dalam sistem bikameral yaitu pada saat pembahasan undang-undang secara teoritis akan menjadi semakin matang karena melalui dua kamar (dari DPD kepada DPR, begitu pun sebaliknya) tetapi dalam prakteknya tidak begitu. Meskipun Peranan DPD saat ini belum sekuat kewenangan yang dimiliki oleh DPR atau dapat dikatakan kewenangan DPD itu terbatas, tetapi bukan berarti keberadaan DPD ini harus dihapuskan karena DPD merupakan merupakan perwakilan daerah-daerah (sebelum perubahan dikenal dengan adanya utusan daerah dan otosan golongan).
Dilihat secara kasat mata, Indonesia saat ini seolah-olah menggunakan sistem perwakilan tiga kamar (trikameral). Jika dilihat dari eksistensi keberadaan lembaga, dimana MPR memiliki wewenang dan pimpinan tersendiri. Akan tetapi, apabila kita hubungkan dengan proses legislasi maka memang MPR tidak memiliki fungsi legislasi layaknya fungsi legislasi yang terdapat dalam tubuh DPR. Oleh sebab itu, saya kurang setuju dengan pendapat yang menyatakan bahwa Indonesia menggunakan sistem perwakilan tiga kamar


Daftar Pustaka

Asshidiqqie, Jimly, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, Jakarta: Sekertariat Jendral dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI, 2005.
Dwi Harianti, Susi, Reformasi Sistem Perwakilan Indonesia, Jakarta: Mahkamah Konstitusi RI, 2009.
Soemantri, Sri, Tentang Lembaga-lembaga Negara Menurut UUD 1945, Alumni, 1983.
Catatan Kuliah DR. Kuntana Magnar, S.H., M.H.